Обращение участников семинара к С. Е. Донскому

 Министру природных ресурсов

и экологии Российской Федерации

С. Е. Донскому

ОБРАЩЕНИЕ

участников семинара

«Опыт и нововведения в согласовании на ЦКР-ТПИ Роснедр проектно-технической документации на разработку месторождений и нормативов потерь при добыче»

Глубокоуважаемый Сергей Ефимович!

Участники семинара, состоявшегося 20–21 ноября 2012 во ФГУП «Всероссийский институт минерального сырья им. Н. М. Федоровского», представляющие ведущие предприятия горнодобывающей промышленности России и отраслевые проектные организации, заслушав и обсудив актуальные вопросы подготовки, рассмотрения и согласования проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых (ТПИ), считают необходимым проинформировать Вас о проблемах, возникающих при рассмотрении и согласовании проектно-технической документации на разработку месторождений ТПИ.

Распоряжением Правительства РФ от 21.04.2003 № 494-р «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования» предусмотрена «обязательность государственной экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых». К сожалению, это положение до сих пор не реализовано. Законом РФ «О недрах» (ст. 23.2) предусмотрено только рассмотрение и согласование проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых.

В рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 03.03.2010 № 118, а также выполнения требований законодательства Российской Федерации о недрах функцию по рассмотрению и согласованию проектной документации на разработку месторождений ТПИ в части проверки обоснованности принятых в проектной документации технических и технологических решений на соответствие требованиям условий пользования участками недр, рационального комплексного использования и охраны недр в настоящее время выполняет Центральная комиссия по разработке месторождений твердых полезных ископаемых Федерального агентства по недропользованию (ЦКР-ТПИ Роснедр). Комиссия выполняет указанную функцию в соответствии с приказами Минприроды России от 13.05.2010 № 154 и от 25.06.2010 № 218, а также в соответствии с Положением о Центральной комиссии по разработке месторождений твердых полезных ископаемых Федерального агентства по недропользованию, утвержденным приказом Роснедр от 04.06.2010 № 569.

В рамках рассмотрения и согласования проектной документации ЦКР-ТПИ Роснедр выносит решение о возможности (или невозможности) согласования проектной документации на разработку месторождений ТПИ, возможности (или невозможности) согласования Роснедрами нормативов потерь ТПИ при добыче (в рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 29.12.2001 г. № 921), а также согласовывает (не согласовывает) показатели извлечения полезных ископаемых в товарные продукты при первичной переработке минерального сырья.

Деятельность ЦКР-ТПИ Роснедр в рамках возложенных на нее функций  является важным элементом государственного управления и контроля рационального и комплексного использования недр, что неразрывно связано с обеспечением воспроизводства минерально-сырьевой базы страны. Эффективная реализация указанных функций определяет решение важнейшей задачи обеспечения доходной части бюджета страны за счет своевременного и обоснованного поступления налогов за пользование недрами, в первую очередь – налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).

Однако выполняемая ЦКР-ТПИ Роснедр процедура рассмотрения и согласования проектной документации, по сути являющаяся государственной экспертизой проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых, не носит не только статуса государственной экспертизы, но и экспертизы вообще. Это снижает, а в определенной степени девальвирует значение заключений комиссии Федерального агентства по недропользованию о согласовании проектной документации, не соответствует целям и задачам государственного регулирования отношений недропользования.

Участники семинара отмечают, что существующий порядок согласования проектной документации на разработку месторождений – сложная многоуровневая система, затрагивающая вопросы лицензирования, подсчета запасов, согласования проектной документации в ФАУ «Главгосэкспертиза России», Ростехнадзоре, Росприроднадзоре и ЦКР-ТПИ Роснедр, требующая значительного количества времени на ее проведение. При этом процедуры проведения экспертиз ни по очередности согласования, ни по полноте согласуемой информации не отработаны и недостаточно прозрачно отражены в нормативно-правовых документах (отсутствуют полноценные регламенты рассмотрения). Ожидания, связанные с решением вопроса по принципу «одного окна» не оправдались.

Серьезным препятствием является устаревшая нормативно-правовая база, требующая пересмотра порядка 150 документов, включая национальные стандарты проектирования, методики обоснования ущерба государству от нерационального использовании недр, методики нормирования потерь ТПИ при эксплуатации месторождений. Не решены вопросы создания информационной базы для проектирования горнодобывающих и перерабатывающих предприятий, сохранения архива проектной документации и др.

Устранение недостатков в процедурах управления, поддержки и контроля реализации «Стратегии развития геологической отрасли» возможно только путем введения государственной экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых и создания специализированной государственной организации, осуществляющей государственную экспертизу проектной и технической документации на разработку месторождений в части проверки обоснованности технических и технологических решений, принятых в проектной документации, на соответствие требованиям условий пользования участками недр, рационального комплексного использования и охраны недр, а также выполнения требований законодательства Российской Федерации о недрах, предоставив ей полномочия по формированию и рассмотрению нормативно-правового и нормативно-методического обеспечения данных работ.

Участники семинара считают, что существующая система государственного регулирования недропользования несовершенна и не охватывает весь комплекс государственных интересов.

Существенные противоречия возникают при проведении различных экспертиз проектной документации. В настоящее время недропользователь сначала должен подготовить проект строительства предприятия и пройти государственную экспертизу в рамках законодательства о градостроительной деятельности, промышленной безопасности опасного производственного объекта (карьера, разреза, шахты, хвостохранилища и т. д.), государственную экологическую экспертизу, а потом подготовить проект разработки месторождения и согласовать его в Комиссии Роснедр на предмет соответствия законодательству о недропользовании. При этом четко не определено идет ли речь о двух разных проектных документах или об одном, тем более что они подготавливаются на базе разных законодательных норм: Градостроительного кодекса РФ и Закона РФ «О недрах»; Постановления Правительства РФ № 87, приказа Минприроды № 218 и ФЗ № 116 о промышленной безопасности, требования которых не согласованы между собой в должной мере.

Участники семинара считают, что целесообразно сначала подготовить проект разработки месторождения и провести его государственную экспертизу на предмет соответствия законодательству о недропользовании и условиям пользования недрами, закрепленными в лицензии (аналогично государственной экспертизе запасов полезных ископаемых), и только после этого подготавливать проект строительства предприятия и проводить все экспертизы, связанные именно со строительством объекта.

Нет четкого понимания того, какие федеральные органы исполнительной власти должны и уполномочены решать вопросы о необходимости (или об отсутствии необходимости) прохождения тех или иных экспертиз проектной документации, упомянутых в п. 16 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 118 (далее – Положение). ЦКР-ТПИ Роснедр не уполномочена решать данные вопросы, поскольку они относятся к сфере нормативно-правового регулирования в области градостроительной деятельности, промышленной безопасности и экологической безопасности и должны решаться в рамках полномочий соответствующих федеральных органов.

В то же время считаем необходимым обратить Ваше внимание на следующий факт. Согласно действующей редакции ФЗ № 116 «О промышленной безопасности производственных объектов», Ростехнадзор не осуществляет экспертизу промышленной безопасности проектов на разработку месторождений полезных ископаемых. Следовательно, в случаях, не предусмотренных Градостроительным кодексом (ст. 49) в отношении необходимости прохождения Главгосэкспертизы, недропользователь не может представить заключения в части промышленной безопасности в соответствии с п. 16 Положения, и его документы не могут быть приняты на рассмотрение в ЦКР-ТПИ Роснедр, так как они не соответствую требованиям комплектности.

Острой является проблема рассмотрения локальных проектов, не затрагивающих вопросы рационального недропользования, но связанных с различными техническими вопросами (замена оборудования, проходка новых выработок, изменение схемы осушения, выемки вскрышных пород и т. п.). Необходимо четко обозначить круг вопросов и видов проектной документации, рассматриваемых ЦКР-ТПИ Роснедр.

Существует проблема официального опубликования нормативно-правовой базы законодательства о недропользовании.

Неясен вопрос нормативного регламентирования возможности включения в проект разработки забалансовых и некондиционных запасов полезных ископаемых.

Не решен вопрос нормативного регулирования согласования общешахтных (общекарьерных) потерь полезных ископаемых.

Существующий круг проблем предопределяет необходимость совершенствования системы управления недропользованием, требует более четкого обозначения аспектов разработки месторождений. В том числе необходимо создание организации, охватывающей контролем весь комплекс государственных интересов на всех стадиях развития проекта – от разведки месторождения, разработки и до ликвидации горно-перерабатывающих предприятий. Здесь нужно разработать требования к освоению месторождений, оставшихся вне зоны ответственности действующих государственных экспертиз как на стадиях подсчета запасов – динамические кондиции, так и на стадии освоения (разработки) месторождения и ликвидации горно-перерабатывающего предприятия.

Важнейшей проблемой является координация работ по обеспечению возможностей кооперации предприятий и территорий. Решение этой проблемы возможно в виде рекомендаций при экспертизе проектной документации, что значительно повысит эффективность проектов.

Необходимо наладить постоянный контроль исполнения продекларированных недропользователем показателей в проектной документации

Для улучшения существующей ситуации считаем целесообразным внести ряд изменений и поправок в действующую нормативно-правовую базу недропользования, а именно:

•     в Закон РФ «О недрах» внести следующие дополнения:

– предусмотреть обязательность государственной экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых (придать рассмотрению и согласованию проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых статус государственной экспертизы);

– предусмотреть создание специализированной государственной экспертной организации и ее филиалов, выполняющих платную экспертизу по принципу «одного окна».

•    в Постановление Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 внести следующие изменения:

– утвердить новую редакцию Положения, утвержденного данным постановлением, предусматривающую государственную экспертизу;

– определить, что рассмотрение проектной документации осуществляется на платной основе за счет пользователей недр;

– определить, что комиссия Роснедр рассматривает и утверждает/не утверждает заключение уполномоченной экспертной организации;

•     в приказ Минприроды России от 25.06.2010 г. № 218 внести поправки в части изменения названий ряда разделов и уточнения их содержания;
•     в Постановление Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 – переработать и внести дополнения в части исправления ошибок, изменения границ и т. д.

Считаем также, что с учетом важности и актуальности существующих проблем недропользования можно сделать вывод о необходимости разработки национальной программы «Рациональное освоение и охрана недр», включающей в себя разработку следующих национальных стандартов:

1. Рациональное освоение недр.

2. Проектирования горных предприятий (по 20 основным видам твердых полезных ископаемых, добываемых открытым и подземным способами).

3. Оценка экономической эффективности в проектах разработки месторождений твердых полезных ископаемых.

4. Оценка, учет и нормирование и потерь твердых полезных ископаемых по основным видам полезных ископаемых (топливно-энергетическому сырью; рудам черных, цветных, благородных и редких металлов; драгоценным камням и др. – всего более 20 стандартов).

5. Оценка ущерба (вреда) от нерационального использования запасов при разработке месторождений.

Мы, участники семинара, единодушно считаем, что оперативное рассмотрение и принятие соответствующих решений по вышеперечисленным вопросам позволит создать условия для рационального и комплексного освоения месторождений, благоприятную обстановку в процедуре рассмотрения проектной документации, обеспечит народно-хозяйственный эффект в виде значительного увеличения поступлений в казну.

Участники семинара (всего 127 человек)

Список предприятий и организаций, представители которых приняли участие в семинаре, прилагается.

Список компаний и организаций, представители которых приняли участие в семинаре

 «Опыт и нововведения в согласовании на ЦКР-ТПИ Роснедр

проектно-технической документации на разработку месторождений ТПИ

и нормативов потерь при добыче»

20-21 ноября 2012 года